联邦公开市场委员会（FOMC）投票权
经过改组的地区储备银行系统将拥有新的民主合法性，而不会像现在这样反映私人特殊利益。相应地，联邦公开市场委员会可以扩大，允许所有储备银行行长在每次会议上都有投票权。这将取代当前联邦公开市场委员会的轮换结构，在现行结构中，储备银行行长的意见不足以使委员会的平衡向他们偏好的政策倾斜。总统对美联储理事会控制力的增强，将与理事会对联邦公开市场委员会控制力的减弱相平衡，同时仍保持整个体系的民主合法性和问责制。
结构
根据我们的提议，联邦公开市场委员会中理事会与储备银行之间的投票结构平衡将发生巨大变化，从有利于理事会的7比5转变为有利于储备银行的12比7。这样做的一个好处是，理事会和储备银行之间投票平衡的转变，可能会在不同政党的任命人员之间形成投票平衡，这种平衡与现状没有实质性差异。例如，新当选的总统可能会在其任期早期提名全部七名新的理事会成员。但是，虽然总统职位是赢者通吃的制度，但各州州长的构成更接近两个主要政党之间的政治平衡。由于总统控制着美联储理事会的七个席位，反对党需要控制12家储备银行中10家的董事会，才能超过总统的人选——考虑到政党之间的良性竞争，这是极不可能的结果。
最有可能出现的情况是，12位储备银行行长体现出民主党和共和党任命人员之间的平衡，这将使联邦公开市场委员会中总统所在政党和反对党任命人员之间的平衡大约为13比6。这种平衡与现状相似，随着总统填补总统换届后往往会出现的空缺，前几任总统留任的被任命者在理事会（以及联邦公开市场委员会的有投票权成员）中逐渐成为少数。
政党分析
与当前体制相比，权力变得更加集中的可能性有多大？在本报告发布时，27个州的州长是共和党人，23个州的州长是民主党人。从本质上讲，所有可以想到的在各州州长之间分配储备银行任命权的方法都将反映出势均力敌的政治平衡。例如，如果根据人口来确定各州州长在辖区内的投票权重，这种平衡将反映在众议院（截至2024年3月，共和党以219票对213票的微弱优势占据多数，还有3个空缺席位）。或者，这种平衡也可以反映选举人团的权重，其中参议院的组成（目前民主党以51票对49票的微弱优势占据多数，包括3名与民主党一起核心会议或算作民主党人的独立人士）也会得到体现。因此，只要两党自身保持平衡，随着时间的推移，各政党对储备银行领导人选拔的影响很可能是平衡的。
在一场一党横扫大多数竞争选票的"浪潮"选举中，存在一定风险，即联邦公开市场委员会（FOMC）的多数成员可能会一致希望或容忍更高的通货膨胀。然而，这种情况与现状不会有太大偏差，在现状中，总统可以任命委员会的大多数成员，而这些成员在制定政策时几乎不会受到储备银行的实质性抵制。此外，这种权力的集中需要一场成功的"浪潮"，而且考虑到选举日程的实际情况，这些职位只是政治职位的一部分。
此外，鉴于两个主要政党都是不同政治选区的联盟，它们有时在政策问题上存在激烈的党内分歧，地方和全国政党在货币政策偏好上不太可能完全相关。鉴于党内经常存在严重分歧，不能保证与总统和委员会同属一个政党的储备银行成员在政策上会意见一致。而且，鉴于参议院对委员会任命人员的建议和同意是一项持续的要求，即使总统可以提名所有候选人，他对委员会也没有无限的权力。
虽然根据我们的提议，联邦公开市场委员会的政治权力平衡不太可能发生重大改变，但联邦公开市场委员会的组成和决策过程的性质将朝着更好的方向改变。储备银行领导人重要的地区观点已经被认为是美国中央银行的一个优势，在埃克尔斯大楼宽敞的会议室里，这些观点将更有分量。关键的是，那些地区观点将由最终其职位取决于所在地区选民的被任命者来传达，而不是由以华盛顿为中心的全国政治和政策团体来传达。
再加上扩大联邦公开市场委员会，这些动能很可能为更频繁地反对联邦公开市场委员会的决定创造条件。美联储委员会成员上一次提出异议是在2005年，鲍威尔主席自上任以来，在50次联邦公开市场委员会会议中，仅收到储备银行领导人13次异议；事实上，鲍威尔是现代以来面对异议最少的主席。赋予不同观点权力将有助于联邦公开市场委员会避免中央银行界和经济学界普遍存在的群体思维，而这种群体思维被广泛认为是近年来货币政策失误的原因之一。
拨款与国会监督
美联储在另一个关键领域存在问责制缺失的问题，这削弱了其实现使命的能力，该领域就是国会对它的持续监督。事实上，正如莎拉·宾德和马克·斯平德尔所指出的，目前有限的国会监督可以说是美联储最有效的问责形式，这也提醒人们注意现状的不足。尽管美联储是由国会创立的，但其国会监督机制远不如其他政府机构——甚至是所谓的独立机构——那样严格。
国会监督程序的基础是拨款程序。与大多数政府机构不同，美联储用货币业务收入为其运营预算提供资金，包括其持有的证券利息。这种安排使美联储免受国会的影响。相反，美联储的运营预算应该纳入国会的拨款程序。这种拨款应该以五年为一个周期进行，以防止年度预算谈判为不当政治干预美联储的运作创造机会。
一个标准的拨款程序也会迫使美联储更好地管理其开支，这将有助于解决因美联储自行设定预算限制（目前每年为60亿美元）而导致的人员膨胀和机构偏离问题。同样，新国有化的储备银行的预算也将由国会拨款。
从长期来看，纳税人的总体成本将与现行制度下相同，因为美联储会将运营成本后的收入上缴国库。如果美联储改为由国会拨款为其运营预算提供资金，那么净收入和上缴国库的金额将会相应增加。如果有必要，这种变化不会损害美联储在负权益状况下的运营能力，因为货币业务的亏损不应需要国会拨款。事实上，如果拨款预算小于美联储自行确定的预算，纳税人的长期负担实际上会更低。
除了预算程序外，国会对美联储的持续监督应该大幅扩大。正如安德鲁·莱文和克里斯蒂娜·帕拉洪·斯金纳最近所指出的，当前的国会监督机制更确切地说是"监督不足"。美联储被要求的货币政策执行报告是公式化的，其货币政策操作不受政府问责办公室或完全独立的监察长的审查。美联储应该欢迎合理的国会监督，这也将增强其公信力，并抵制国会不合理地试图将美联储拖出其职责范围并卷入政治进程。
防火墙
尽管货币政策确实会产生一些后续的政治影响，但银行监管应当与货币政策隔离开来，以避免不必要地干扰货币政策的制定过程。这种分离需要精心构建，因为银行监管职能所提供的有关银行业和金融市场的见解，是货币政策制定过程中的重要参考依据。不过，由负责监管的副主席在理事会中任职，足以实现这一目标。理事会对银行监管的权力应当被剥离，转而授予负责监管的副主席，该副主席应直接向总统汇报工作，并在理事会中保留一个席位。这样的变革应当适用于美联储的整个银行监管职能部门和相关工作人员。
实际上，这种架构似乎与现行法律和惯例相符。国会在2010年的《多德-弗兰克法案》中设立了负责监管的副主席这一职位。尽管美联储理事会对于美联储的法定职责仍保留最终权力，但国会赋予了负责监管的副主席"就理事会所监管公司的监管事务为理事会制定政策建议……并监督对这些公司的监管"的职责。
尽管理事会在形式上保留了权力，但目前的做法与将监管权力直接赋予负责监管的副主席这一提议是一致的。鲍威尔主席在监管事务上基本上听从负责监管的副主席的意见，他表示"尊重国会赋予……副主席巴尔的权力"，因此他允许副主席来制定并对银行监管议程负责。将这一安排正式化，将在不显著改变银行监管这一不可避免带有政治性的过程的前提下，增强联邦公开市场委员会的独立性。
同样，美联储应对危机的职责也应当从理事会转移出去。《多德-弗兰克法案》明智地要求财政部长批准所有新的第13（3）条贷款工具项目，以确保对那些直接影响信贷分配（包括通过购买私人债务工具来实现）的项目进行政治问责。然而，在当前的架构下，美联储理事会仍然负责制定和执行此类项目。相反，国会应当将美联储理事会现有的一个职位重新指定为新的负责应对危机的副主席职位。这个新的副主席职位应当受到重要限制，并且美联储在第13（3）条规定下购买资产和放贷的权力也应随之改变。在正常情况下，美联储应当只拥有购买联邦政府债券（不应当包括机构证券）以及通过贴现窗口放贷的权力。在这种情况下，负责应对危机的副主席应当拥有与其他美联储理事会成员相同的权力和职责。
但是，一旦美国总统宣布进入金融紧急状态，负责应对危机的副主席将承担所有第13（3）条贷款工具项目以及除联邦政府债券之外的其他任何资产购买项目的权力。在行使这一权力时，该副主席应直接向总统汇报。与银行监管不同，资产购买项目的设立仍需经过联邦公开市场委员会的投票，因为此类项目除了具有财政性质外，还对货币政策有着重大影响。
负责应对危机的副主席的权力——包括根据其权力设立的任何放贷或资产购买工具——应当仅持续三个月，以确保危机应对工具仅用于真正的危机情况。这些工具只有在获得国会授权后才能再延长六个月，之后国会可以继续批准延期。
市场反应、实施与逐步推行
鉴于美联储对美国经济和金融市场至关重要，我们全面改革提案的实施应谨慎管理，以免造成不必要的市场动荡。在最坏的情况下，突然宣布有意推行我们建议的改革，可能会导致长期利率上升，因为市场会考虑到总统对美联储理事会控制权的增加，有可能导致在其任期内任命会推行更宽松货币政策的美联储领导人。为避免市场出现不利反应并缓解投资者的担忧，我们建议采取以下实施程序，这些程序将与实施这些提案所需立法的较长时间线相契合。
首先，借贷成本的任何增加幅度将直接取决于市场对潜在被任命者的能力和议程的预期。如果在提出改革提案的同时宣布对美联储理事会的任何人事变动提议，这种担忧就可以得到缓解。缓解市场对理事会可能被不负责任的新任命者接管的担忧的最佳方法，是同时宣布广受尊敬的被任命者。
其次，总统对理事会成员和储备银行行长的新的随意罢免权应逐步实施。所有任期应从现任理事会成员开始任职时起立即改为八年，但总统随意罢免任何官员的权力应仅从下一任担任该职位的人开始。为解决持续的因由免职保护可能存在的宪法缺陷问题，总统应自愿宣布，他将在现任理事会成员或储备银行行长的任期内避免罢免他们。
通过这种方式，总统将无法一举重塑整个理事会，总统扩大的权力将随着时间逐步实施。这种渐进式的实施应有助于缓解市场对理事会突然变动的任何担忧。未来，总统选举可能会成为市场波动加剧的原因，因为理事会可能会经历更大的人员变动；但选举已经是政府各部门政策发生重大变化的原因。任何轻微的波动都将对候选人和总统形成压力，促使他们对美联储理事会宣布可信且受尊敬的意向提名。
结论：付诸实践
鉴于美联储越来越倾向于介入政治色彩浓厚的领域，找到一种既不过度阻碍日常货币政策又能实现政治监督的方法至关重要。克莱默参议员（以及李参议员、卢米斯参议员、蒂利斯参议员、哈格蒂参议员、克鲁兹参议员，还有之前的图米参议员）在2022年提出的美联储改革法案是一个很有希望的开端，但还可以进一步推进。
我们认同克莱默的提议，即政治化是美联储存在的一个重大问题，并且我们支持将美联储总法律顾问设定为政治任命以及禁止美联储系统游说联邦政府的建议。逐步实施我们提议中的各项内容（包括与克莱默法案重叠的部分）将是对现状的一种改进；但最终，如果不增强政治合法性、问责制以及制衡机制，从而使其能适当与日常政治隔离开来，这些改革将难以达到预期效果。
事实上，任何旨在增强美联储政治问责制的改革都必须包含适当的保障措施，正如我们在此所提议的，因为问责制是独立央行模式中存在紧张关系的关键所在。问责过多，央行可能会缺乏足够的独立性；问责过少，央行则可能效率低下且权力过度扩张。我们提议的优势在于，它依托美国强大的联邦制传统和制衡机制，以创造一个更稳定的长期制度结构。
我们认为我们的提议能够吸引两党支持，因为它将增强国会的权力，并以一种可能与现有政治平衡成比例的方式将权力分散回州政府。该提议还为通过监管程序实现政治目标开辟了合法的民主途径。根据我们的提议，存在一种改变银行监管的民主方式：赢得选举。选举也可以扭转此类监管行动，若认为银行监管不受选举结果影响，那就太奇怪了。
在民主问责制与免受政治紧急情况干扰这两个相互矛盾的目标之间实现优化，对于有效实施货币政策是必要的。通过缩短任期限制和实行随意任免来加强总统对美联储理事会的控制，并将这种影响与国有化且被赋予权力的地区储备银行系统相平衡，将形成一种针对政治化货币政策的适当制衡平衡。这样一种改革后的结构将在提供足够的政治问责以维护美联储的民主合法性与防止其成为一股根深蒂固的党派势力之间走钢丝，同时保持其必要的行动自由，不受华盛顿日常政治进程的阻碍。只有提供问责制和可靠的独立性衡量标准，美联储才能在公众眼中恢复其声誉。
编译：温克坚
