平衡问责与独立
我们提议的核心是在加强总统对美联储理事会的监督（这赋予了更大的民主合法性）与强化储备银行体系之间寻求平衡。我们建议缩短理事会成员的任期，并明确成员是根据美国总统的意愿任职，同时禁止行政部门与美联储之间的人员频繁流动（"旋转门"现象）。在加强总统对理事会控制的同时，应相应地增加储备银行的影响力，储备银行的董事会成员应由每个地区的州长来选定，而不是由目前占主导地位的不具民主代表性的特殊利益集团来决定。
任何改革都需要权衡中央银行在民主合法性和充分摆脱短期政治影响方面相互矛盾的需求。我们不应假装能够消除美联储内部的政治因素，而是要认识到政治动机将一直存在，并努力提供相应机制，防止这些动机过度影响政策制定。
政治独立性从本质上来说是不民主的，而增强我们国家机构的民主合法性本身通常就是一个目标。然而，在传统的货币经济学研究方法中，这一基本原则却并未得到体现。我们的改革提议既高度重视提升民主合法性，也同样注重改善政策效果，试图在民主合法性与政治独立性之间的权衡取舍中找到更好的平衡。那种让美联储完全听命于政客，或者让美联储完全不受民众控制的极端解决方案，都是不可接受的。
此外，我们的提议旨在改变美联储的行动治理机制，同时不取消其任何政策工具。虽然事先将美联储的行动范围限制在民主问责机构认可的政策措施范围内，也能解决美联储在民主方面的不足，但有效的中央银行运作确实需要政策灵活性，以便应对不确定的未来。限制美联储的权力需要有能力事先详尽规划所有经济和政策方面的可能性，而这既存在留下漏洞的风险，也可能阻碍在极端情况下可能需要采取的合理政策行动。与其限制美联储的行动能力，更务实的做法是在其采取行动时增强其民主问责性。
我们的提议体现了最经典的美国制衡体系：即通过联邦主义来平衡总统对美联储理事会日益增强的影响力与获得赋权的储备银行体系。一个将权力分散于整个美联储体系的货币联邦主义框架，能够调和民主问责与高度政治独立性之间的根本矛盾，而高度的政治独立性是有效货币政策的必要因素。
国有化储备银行并赋予其权力
目前，储备银行是由当地的私人银行、非营利组织和企业控制的私人公司，缺乏民主合法性。我们提议将储备银行国有化，赋予其所在地区的州州长选拔储备银行董事会成员的权力，而董事会将继续任命储备银行的领导层。允许储备银行的领导层在联邦公开市场委员会（FOMC，美联储中负责决定货币政策方向的由12名成员组成的部门）的每次会议上拥有投票权，这将平衡白宫对美联储理事会日益增强的控制权。
这两种力量的结合通过更好的政治监督提升了问责性，并且首次为整个美联储体系带来了民主合法性。货币联邦主义所提供的制衡机制可以防止联邦公开市场委员会因为关注选民问责性，而导致货币政策过多地受到华盛顿政治压力的左右。
这样一个体系旨在维护中央银行独立性的理念，同时抑制联邦公开市场委员会过度偏离其核心职责，或者以一种不恰当的政治化方式执行其使命。我们进一步提议，将信贷配给和银行监管等明显带有政治性质的职责从美联储理事会中剥离出来，将其完全置于美联储新设部门的管辖之下，这些部门将由总统任命的人员直接监督，这对于行政部门的财政职能而言是合适的安排。
民选政治人物（如总统）的过度控制会干扰合理政策的制定，进而导致糟糕的经济后果。但显然，民主监督过少也会让强大且根深蒂固的美联储有可能在几乎不受制约的情况下造成不良经济后果。我们试图在这两者之间找到一条中间道路，在增强政治问责性的同时，满足将日常政治因素排除在货币政策之外的需求。
我们认为，通过削弱美联储理事会的权力，转而支持具有民主基础的储备银行，我们的提议比现行法律更能有效地保障独立性。例如，根据现行法律，如果总统试图（无论有无正当理由）解雇整个美联储理事会成员，并换上一批新的提名人选，那么最高法院很有可能站在总统一边，使白宫能够直接控制联邦公开市场委员会。相比之下，根据我们的提议，总统对联邦公开市场委员会的影响力会受到他无法选定的储备银行多数派的缓冲。此外，我们的方案将使经济不同地区的代表能够更切实地为货币政策的制定做出贡献。我们相信，储备银行角色的增强将减少有害的群体思维，并增加异议出现的频率，前里士满联邦储备银行行长杰弗里·拉克尔认为，群体思维正是导致2021年政策失误的原因之一。
保罗·塔克深入探讨了民主合法性与独立机构之间的紧张关系。他主张，中央银行家应就其核心职责达成公开认可的自我约束，而政治家和选民之间也应就独立机构的有限职责达成公开认可的共识[10]。我们与塔克有许多共同的担忧，但我们认为，这样的公开共识在短期内不太可能实现。因此，我们试图以一种在现代政治环境中维护美联储独立性的方式对其进行改革。
如果在立法上更简便的话，我们的提议可以以渐进的方式，一次实施一项政策来推进。然而，由于该提议的核心在于平衡更多的民主元素与分散的权力，要充分实现其益处就需要进行全面的实施。
在本报告中，我们将简要回顾美联储的独立性和政治中立性是如何因货币政策、监管政策与财政政策的交织而受到损害的，然后提出我们的改革建议。接下来，我们将探讨市场对改革提议可能做出的反应，并建议采用分阶段实施的方式以维护市场稳定。最后一部分将在其他改革思路的背景下讨论我们的提议，探讨改革在政治层面可能的实施方式，并得出结论。
缺乏问责制与职责扩张削弱了美联储的效力
正如我们所指出的，独立性与民主问责制之间存在着权衡。在中央银行取得良好成果并置身于党派纷争之上时，所有利益相关者都愿意接受这种权衡，但美联储已逐渐变得更具政治性，其表现也变得更差。
美联储逐渐将其狭隘的国会授权扩展到本质上属于政治范畴的财政领域，并涉足敏感的政治、社会和文化辩论。党派人物被置于高层领导职位。最重要的是，美联储的特权地位使其缺乏问责制。所有这些发展都削弱了美联储的效力。
增加本质上具有政治性的职责
由于在保罗·沃尔克和艾伦·格林斯潘两位主席的领导下，美联储成功地进行了二十年的宏观经济管理，它赢得了胜任其职的声誉，而且这种声誉（在很大程度上）一直延续至今。这种声誉给美联储带来了更多的职责，其中许多职责必然属于财政范畴，因此也具有政治性。承担这些职责显然侵蚀了美联储的独立性。
挑选赢家和输家
例如，在过去二十年的金融不稳定时期，美联储设立了第13（3）条贷款工具（以《联邦储备法》中授权该工具的条款命名）。第13（3）条贷款工具允许美联储购买几乎任何由未处于破产或清算程序的借款人发行的债务工具（例如，债券、抵押贷款、贷款、信用卡债务支持的证券，以及法律上要求债务人支付利息和本金的资产）。这些工具涵盖了广泛的债务类别，如资产支持证券、商业票据、市政债券以及对小企业的直接贷款。2010年《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》改革之后，美联储设立贷款工具需要得到财政部长的许可；但一旦设立，美联储就对条款、资格和价格拥有特权，财政部长无法指示美联储将信贷导向经济的特定领域。因此，尽管通过信贷配给来挑选赢家和输家以及通过购买债务来决定向谁注入资金具有政治性质，但由对选民负责的官员监督是有限的。
谁能获得信贷，能获得多少，以什么价格获得，需要什么抵押品或其他要求？学生贷款支持的债券的折扣率或借款利率应该比二手车支持的债券高还是低？对商业街上小企业的贷款又如何呢？我们如何解释——或确定资信的差异，这些都是不可避免的政治问题，但它们是由声称不涉及政治的美联储官员来决定的。
此外，自2008年以来，当短期政策利率已经处于零下限的时候，美联储自由地进行大规模资产购买（LSAPs，有时也被称为量化宽松）以降低基准政府利率。当美联储认为通货膨胀仅比其宣布的通胀目标低几个百分点时，在危机之外使用这种工具的效用一直存在争议。
政府债务
传统上，购买政府债券被认为是一种合适的货币政策工具，但在前任主席本·伯南克（Ben Bernanke）领导下的美联储，将量化宽松政策扩展到了长期政府担保的抵押贷款支持证券（MBS）。现任主席杰罗姆·鲍威尔（Jerome Powell）领导下的美联储犯了一个历史性的政策错误，尽管失业率处于近70年来的低点，房价当年中已经上涨了20%，且很明显住房部门不再需要更多的信贷支持，但美联储在2022年仍继续购买抵押贷款支持证券。
降低利率会影响所有的信贷市场，而购买抵押贷款和运用第13（3）条贷款工具则使某些私人借款群体比其他群体更具优势。通过信贷配给来挑选赢家和输家本质上属于财政范畴的行为，然而美联储被赋予独立性所基于的职责却是货币政策方面的。决定住房领域或负债过重的市政府应得到额外信贷支持，而其他部门则不需要，或者决定某些部门将获得优惠条款，这是一种政治决策，将政府资源从一部分美国人转移给了另一部分美国人。
此外，大规模资产购买（LSAPs）的庞大规模已经将一种传统的货币政策核心工具——购买政府债券，转变成了一种明显跨越到财政领域的工具。由于美国公众要为美国的公共债务负责，债务的期限结构应由财政部门（财政部）决定，而不是货币管理部门（美联储）决定。财政部门出于各种财政方面的原因，必须管理纳税人的利息债务，并选择合适的债务期限结构。大规模资产购买会对公众持有的债务期限结构产生影响，这可能会干扰财政部关于债务发行的决策。
大规模资产购买与巨额政府预算赤字同时出现，这与通过货币手段为赤字融资极为相似。在新冠疫情导致的经济衰退期间及之后，由于政府支出规模格外庞大，这种情况尤为明显。大规模资产购买的退出，即量化紧缩，同样具有财政方面的影响。当美联储允许其资产负债表上的美国国债到期而不再续持时，财政部必须通过向市场发行其他债券来为这些到期债务提供资金。这些新发行债券的期限构成对利率和金融状况有着重大影响，进而也会影响货币政策。例如，在2023年8月财政部宣布有意增加长期债券的供应后，长期利率上升就体现了这一点。大规模资产购买使美联储涉足了财政领域，同时也为政府债务管理影响货币政策打开了方便之门。货币政策与财政政策之间界限的模糊，削弱了美联储的政治中立性。
银行监管
银行监管同样也已完全踏入了政治领域。美国是巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision）的成员，该委员会是一个为银行业监管、监督以及风险管理制定监管标准的国际组织。美联储在实施一系列巴塞尔监管框架时，在确定银行针对各类资产必须持有多少资本时，必须权衡这些资产的风险程度（即"风险权重"）。这一过程涉及到对向市政债券或私人发行的金融工具配置信贷的判断。美联储可以在巴塞尔框架内对各种比率进行豁免，但这同样也是一项规范性的、政治性的决策。
同样，与银行合并及破产清算相关的监管决策使美联储卷入了关于市场集中度和政治经济学的不必要争论中。尽管美联储声称是在执行国会的授权，但这种权力的逐步授予损害了中央银行维持实施有效货币政策所需独立性的能力。这些都是政治性决策，与美联储作为一个对货币供应量做出决策的技术官僚机构的地位相悖。
