二、一号文件的核心是农民宅基地

2025年2月26日新华社记者胡璐和黄庆刚发表了题为《到农村买房建房?2025年中央一号文件提出两个”不允许”》[9]的报道，点明了一号文件的核心是农民宅基地。这篇报道被刊登在中华人民共和国中央人民政府网，可见政府领导人支持这一观点。

图3：一号文件提出两个”不允许”，图片来源：如图所示

无独有偶，2月27日中新网发表了《中央一号文件划出两条政策底线》[10]一文，也揭示了2025年中共一号文件的核心是农民宅基地。记者左宇坤指出，中央一号文件划出两条政策底线就是两个不允许，一是“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地”，一是“不允许退休干部到农村占地建房。”

记得在德国大学学习法律课程时，教授在解释法律以及行政规定时指出，法律条文中最为严厉的措辞就是“不允许”、“不得”、“禁止”，这都是重点中的重点。

两篇报道都重复了中央财办副主任、中央农办副主任祝卫东在国新办新闻发布会上所强调的：“这两条政策底线必须守住、不能突破。”为何要划定这一红线与禁区？记者分析认为，这并非简单的市场管制，而是以农房、宅基地管理为抓手，妥善处理城乡关系、保障国家粮食安全、健全要素保障和优化配置体制机制的系统工程。记者记者把“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地”，“不允许退休干部到农村占地建房”与保障国家粮食安全联系在一起。

许多自媒体对中共政策的理解更加深刻，一针见血地指出一号文件的核心是农民宅基地，同时也剑指建造在农民宅基地上的小产权。

还记得2023年中央一号文件也提到了农民宅基地，但是政策的指向却大不一样。2023年中央一号文件指出：“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，切实摸清底数，加快房地一体宅基地确权登记颁证，加强规范管理，妥善化解历史遗留问题，探索宅基地“三权分置”有效实现形式。深化农村集体经营性建设用地入市试点，探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”2023年关于农民宅基地政策的方向似乎是鼓励宅基地依法自愿有偿转让，保障农民合法土地权益。当年小产权房所有者似乎也看到了一丝希望，“非法”的小产权房有可能“洗白”。

但是到了2025年，一号文件则明确提出了两个”不允许”，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房，不允许农民宅基地自愿有偿转让，严重损害了农民的权益，也威胁到小产权房。

为什么不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地？为什么不允许退休干部到农村占地建房？

农村部农村经济研究中心农地政策研究室主任刘俊杰认为，宪法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，土地管理法也对此进行了明确。这意味着宅基地使用权的取得条件与农村集体经济组织成员身份相关，只有农村集体经济组织成员才能享有宅基地使用权，非农村集体经济组织成员不能享有宅基地使用权。而城镇居民、退休干部等都不具备农村集体经济组织成员身份，不能到农村申请取得宅基地[11]。

三、中共对农民宅基地的宪法规定的时间起点是1982年12月4日，不是1949年10月1日

宪法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。刘俊杰所指的宪法是《八二宪法》，不是《五四宪法》，不是《七五宪法》，也不是《七八宪法》，更不是中华人民共和国建国时的代宪法《和平建国纲领》。一个国家社会的安全稳定，靠的是宪法，靠的是宪法的长期稳定。但是中国的宪法是世界上最不稳定的，至今已经是第五部宪法了。这第五部宪法自出台以来也已经经过1988年、1993年、1999年、2004年和2018年的五次修正了。

中共对农民宅基地的宪法规定的时间起点是1982年12月4日全国人大通过的《八二宪法》。《八二宪法》第10条规定，

城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

这里要特别指出的是，制定《八二宪法》是按照邓小平的指示进行的，制宪的目的十分清楚，把四项基本原则和关于主要领导干部的任职年限（邓小平认为政治改革的主要内容）写进宪法，关于土地制度并不是当年制宪的任务。只是在制宪过程中，专家们在研究过去的几个宪法过程中，十分惊讶地发现，中华人民共和国的几个宪法都没有对最最重要的土地制度做出规定，中华人民共和国宪法出现了重大遗落。因此就在制宪的半途中把土地制度纳入制宪的内容。所以《八二宪法》第10条关于土地制度的规定，并没有经过专家、领导和全民的充分讨论。关于土地制度的规定，又都集中在对城市土地做出规定，而对农村土地，讨论得很少。根据参加制宪人员的回忆，关于农村土地制度的规定，当时有三种意见：国有、私有和集体所有，最后选择了集体所有，但是不清楚具体的集体是指什么。

正因为《八二宪法》第10条定得十分仓促，存在许多弊病，所以在宪法出台不到六年的1988年就进行第一次修正，之后又经过四次修正，但是目前还是存在许多弊病，甚至有让人笑掉下巴的地方。比如《八二宪法》第10条规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地，就是错误的规定。在《八二宪法》出台之前，中共政府已经向外商转让土地（当时不用转让一词，而是用出让），收取土地出让金，这明显是违反宪法的行为。但是挡不住出卖土地使用权可以获得大量资金的引诱，就是明知犯法也要干下去。1988年4月12日第七届全国人大第一次会议通过宪法修正案，将“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”

四、二十世纪五十年代初中共政府发放的土地房产所有证证明农民的宅基地是私有财产

几千年来中国实行的是土地私有制，不但农地是私有财产，农民的宅基地更是私有财产。中共为夺取政权，提出了“打土豪分田地”的口号，一时获得了广大农民的支持。中共元老董必武1947年8月指出，中共进行的土地改革，是把地主的私有土地，变为农民的私有土地[12]。土地所有权从这部分人的手中转到另外一部分人的手中，但是土地私有制的本质没有变。从1949年中华人民共和国成立制1982年12月3日，依据《中华人民共和国宪法》，中国实行的依然是土地私有制。虽然在农村，经过了互助组、初级合作社、高合作社、人民公社等诸多所谓的社会主义改造运动，农民的耕地作为生产资料归合作社、人民公社所有，但是宅基地、农民住房、自留地地等作为生活资料的所有权依然在农民手中，并没有发生更改。况且合作社、人民公社这些改变土地所有权的运动并没有任何宪法和法律依据。

二十世纪五十年代初依照《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国土地改革法》向农民发放的土地房产所有证就是历史的证人。下面是1952年陕西省盩（zhōu）厔（zhì）县人民政府给农民颁发的土地房产所有证[13]。土地房产所有证注明：依据中国人民政治协商会议共同纲领第二十七条“保护农民已得土地所有权”暨中华人民共和国土地改革法第三十条“土地改革完成后人民政府发给土地所有证”之规定……私有产权有耕种居住典卖转让赠与出租等完全自由，任何人不得侵犯。特给此证。